Zaduma nad okruchami historii (cz. 8)

Problemy związane ze stanowieniem prawa

Stanisław Kotowski

Historia to nie tylko to, co wydarzyło się przed tysiącami, setkami, dziesiątkami lat, ale również to, co zdarzyło się wczoraj. W tym przypadku mamy do czynienia z historią najnowszą.
Do podjęcia współczesnego tematu związanego z trudnościami stanowienia prawa skłonił mnie wywiad z Pełnomocnikiem Rządu ds. Osób niepełnosprawnych Pawłem Wdówikiem, opublikowany w E-informatorze portalu www.niepelnosprawni.pl, w dniu 7 stycznia 2021 r. pt. "Rozmontować system bez strat".
Wywiad przeprowadził Tomasz Przybyszewski z Pawłem Wdówikiem po roku jego pracy na stanowisku Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych.
Na temat zamierzeń ministra Pawła Wdówika pisałem w pierwszym artykule cyklu "Zaduma nad okruchami historii" pt. "Problemy z orzekaniem niepełnosprawności". Do rozważań włączyłem wówczas fragmenty rozmowy z Pawłem Wdówikiem opublikowanej na portalu www.niepelnosprawni w dniu 4 lutego 2020 r. Paweł Wdówik mówił wówczas:
"Wiem na pewno, że zmiana orzecznictwa jest osiągalna i daję sobie 12 miesięcy na to, żeby to przeprowadzić. Wiem też na pewno, że możliwe jest wprowadzenie ustawy konwencyjnej, która zagwarantuje osobie z niepełnosprawnością równe prawa w dostępie do zatrudnienia, kultury, wypoczynku, edukacji na wszystkich poziomach, opieki zdrowotnej itd." - mówi w rozmowie z naszą redakcją Paweł Wdówik, nowy Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych".
Następny cytat:
"Czyli jest pomysł, żeby w ogóle zająć się reformą orzekania?
Reforma orzekania to jeden z priorytetów, o których powiedziałem na spotkaniu, gdy pytano mnie o zgodę na objęcie funkcji pełnomocnika. Swoje pomysły wyrzuciłem wtedy z siebie w trybie błyskawicznym sądząc, że one zniechęcą. Jednym z tych pomysłów była właśnie reforma orzecznictwa. Jednak ani reforma systemu orzekania, ani inne pomysły nie zniechęciły moich rozmówców".
Pisałem wówczas:
"Pan Pełnomocnik podjął niezmiernie ważne zadanie - ważne, ale i niezmiernie trudne. Zadanie to było postulowane od dawna i od dawna podejmowane, lecz bez widocznego skutku.
Jakieś reformy były przeprowadzane, ale zawsze podstawą orzekania niepełnosprawności były względy medyczne i utrata zdolności do pracy. Wygląda tak, jakby niepełnosprawność wpływała wyłącznie na tę dziedzinę ludzkiej działalności".
Nie wnikam teraz w kryteria orzekania, czy mają być one funkcjonalne, czy medyczne. Chodzi mi o trudności tworzenia prawa, różnych uwarunkowań tego procesu, uwarunkowań społecznych, powiązań zapisów w jednych ustawach z zapisami w innych aktach normatywnych, wpływach różnych grup nacisku, różnych oczekiwań osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, no i możliwości finansowych państwa.
Tak, Paweł Wdówik podjął się niezwykle trudnego zadania. Minął rok, więc można sprawdzić, jakie rezultaty osiągnął na tym polu.
Osoby niezorientowane informuję, że Paweł Wdówik jest osobą autentycznie niepełnosprawną, całkowicie niewidomą. Z racji wykształcenia, doświadczeń życiowych i w pracy zawodowej oraz zapoznaniem się z rozwiązaniami amerykańskimi w omawianej dziedzinie jest on dobrze przygotowany do pełnienia funkcji Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. A mimo to, nie udało się mu wywiązać z przyjętych zobowiązań.
Poczytajmy, co sam mówi na ten temat w wywiadzie wymienionym na wstępie:
"Tomasz Przybyszewski: 7 stycznia mija rok, od kiedy został pan Pełnomocnikiem Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Nie wiem, czy będzie pan tę rocznicę świętował, ale to jest na pewno dobry czas na podsumowanie. Z jaką wiedzą dotyczącą sytuacji osób z niepełnosprawnością przychodził pan do ministerstwa, a jaką wiedzę ma pan obecnie?
Paweł Wdówik, Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych: Myślę, że 7 stycznia 2020 roku moja wiedza na temat sytuacji różnych środowisk osób z niepełnosprawnością była znikoma, bardzo wycinkowa. Jednak perspektywa, jaką miałem wcześniej, jako pracownik Uniwersytetu Warszawskiego, odpowiedzialny za studentów z niepełnosprawnościami, jest specyficzna. Dotyczy osób podejmujących niestandardowe wyzwania, związane z edukacją na poziomie uniwersyteckim. Specyficzne są także bariery, które próbowałem dla nich pokonać, np. jak zapewnić dostęp do zajęć eksperymentalnych z chemii nuklearnej osobie poruszającej się na wózku, i to w pozycji leżącej? To nie jest coś, co można potem przełożyć na większą grupę osób.
Rok temu zapowiadał pan prawdziwą rewolucję, do przeprowadzenia w 12 miesięcy. Odebrał pan lekcję pokory?
Tak. Akurat pan był człowiekiem, który przyszedł do mnie na samym początku. Przedstawiałem wtedy plany, ile zamierzam zrobić w ciągu roku, ale to był tak naprawdę obraz moich wielkich chęci i przekonania, że jest mnóstwo rzeczy, które pilnie trzeba pchnąć do przodu. Przez ostatni rok zdobyłem doświadczenie, jak wygląda praca w administracji rządowej, jak skomplikowany i pracochłonny jest proces legislacyjny, a także ile czasu trzeba przewidzieć na jego poszczególne etapy. Cieszę się jednak z tego, że ludzie w rządzie uwierzyli, że osoba z niepełnosprawnością może być dla nich partnerem. Słuchają moich opinii, pytają o zdanie. Dobrze układa mi się współpraca z moją szefową, panią minister Marleną Maląg. Przekonałem się w trakcie wspólnego roku pracy, że pani minister ma dobrą wolę i tak bardzo potrzebne doświadczenie polityczne, którego mi brakuje, a pani minister mogła się przekonać, że mam pomysły, które są warte uwagi oraz tak potrzebną wiedzę na temat niepełnosprawności".
Następny cytat:
"Na razie system trwa, a kolejne zmiany są przekładane w czasie.
Wiem, mówiłem, że w ciągu roku wydarzy się reforma orzecznictwa. Wiedziałem wtedy o ustawie, która była przygotowana i zamrożona. Mniej więcej po miesiącu otrzymałem zgodę pana premiera na wgląd w nią i rozpoczęcie pilnych prac. Tyle tylko, że po jej przeanalizowaniu i zaangażowaniu ekspertów, którzy mają na ten temat znacznie większą wiedzę niż ja, zobaczyliśmy, że ustawa jest pisana z określonej perspektywy. Innej niż ta konwencyjna, którą założyłem jako kierunek działań. Przez to ciągle widzę wpisy: "obiecał, a nie dotrzymuje słowa". Rzeczywiście, tak może to wyglądać, ja za to bardzo przepraszam. Natomiast gwarantuję czytelnikom, że nie chcieliby tej ustawy w takim kształcie.
Co w niej jest takiego, co by się ludziom nie spodobało?
Sama definicja niepełnosprawności, która w tym projekcie ustawy dotyczyła wyłącznie zdolności do pracy. Z tej perspektywy była definiowana niepełnosprawność, a to od razu sugerowało, że będziemy ją wykorzystywać jedynie do oceny, czy ktoś będzie miał rentę, czy nie. Przez ostatnie miesiące wspólnej pracy ekspertów Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych definicja została rozszerzona. Wprowadziliśmy precyzyjne narzędzia, opierające się o klasyfikację funkcjonalną ICF, ale w kolejnych wewnętrznych czytaniach tej ustawy wychodzą nam kolejne zagadnienia. Rozumiem, że ludzie mogą być zirytowani i nieufni, że mogą mieć poczucie, że gram na zwłokę, a rząd tak naprawdę nic nie chce zrobić. Ale tak nie jest".
Kolejny cytat:
"To jasne. Tylko o czym my mówimy? Nie mamy wprawdzie moralnego prawa porównywać, czyje cierpienie jest większe czy komu jest ciężej w życiu, ale jednak szanse na samodzielność wysoko funkcjonującej osoby z zespołem Aspergera są wielokrotnie wyższe niż osoby całkowicie zależnej, wymagającej 24-godzinnego wsparcia, "niezatrudnialnej" - jak to określa część organizacji. Chodzi tu o zachowanie zdrowego rozsądku. Kiedyś już powiedziałem, że nie jestem Panem Bogiem, mogę się czasem mylić. Natomiast ten kawał sukna, przeznaczony na wsparcie osób z niepełnosprawnością, jest szarpany przez różne grupy. Każdy ciągnie w swoją stronę, żeby urwać jak najwięcej. Ja mam pilnować, żeby podzielić go tak, by każdy coś dostał. W efekcie wszyscy są niezadowoleni".
Jeszcze jeden cytat:
"Podczas wrześniowego wideoczatu mówił pan, że na finiszu są prace nad jej likwidacją. Później zostały one jednak wstrzymane przez wzgląd na prace nad nowym systemem orzekania. Czy może pan chociaż zdradzić, w jakim kierunku idą te rozwiązania?
Jak zaczęliśmy sondować sprawę pułapki rentowej, to okazało się m.in. że to nie jest kwestia, którą da się rozwiązać jednym ruchem. Inna jest przecież sytuacja osób z rentą socjalną, a inna osób z rentą z tytułu niezdolności do pracy. Nawet bardzo pobieżne sondowanie pokazało nam, że gdy mówimy, że pozwolimy wszystkim dorabiać bez ograniczeń, to ludzie zaczynają mówić: "ale zaraz, jak on ma już samej renty z tytułu niezdolności np. 3 tys. zł i może dorobić do 130 proc. średniej krajowej, a ja mam 1200 zł renty socjalnej, to ja się nie zgadzam, żebyście nas traktowali równo".
I tu dygresja:
"Mamy te same żołądki! Chcemy tych samych praw! Precz z dzieleniem opiekunów na lepszych i gorszych!" - takie hasła skandowali opiekunowie dorosłych osób z niepełnosprawnością podczas protestu, który rozpoczął się 27 marca 2014 r. przed siedzibą Sejmu.
"Nie ma niepełnosprawnych lepszych i gorszych i nie ma opiekunów lepszych i gorszych. Wszyscy wykonują ciężką pracę i wszyscy powinni być równo traktowani" - mówił Alfred Surma ze Stowarzyszenia Niepokonani 2012, jeden z protestujących.
Były również wypowiedzi, że osób, które są niepełnosprawne w stopniu znacznym nie można różnicować, bo u nich został orzeczony najwyższy stopień niepełnosprawności. "Przecież nic nie może być wyższe od najwyższego".
Oj, chyba nie będzie łatwo pogodzić te krańcowo różne stanowiska. Ale wracamy do wywiadu z Ministrem Wdówikiem. Czytamy:
"Mogę więc powiedzieć, że na stole jest kilka rozwiązań. Wersja minimum polega na tym, że będzie można podjąć pracę przy rencie socjalnej i wtedy renta będzie zmniejszana tak, jak renta z tytułu niezdolności do pracy. Wersja maksimum to w ogóle brak limitów.
Kto zdecyduje o wyborze wariantu?
Premier.
Każda z tych decyzji ma swoje konsekwencje finansowe dla budżetu państwa.
Oczywiście, ale te konsekwencje i tak są mniejsze, niż na wstępie zakładaliśmy.
Z analiz wynika, że nie tak znowu wiele osób z niepełnosprawnością ma zupełnie zawieszoną rentę.
To raz, ale przy takich analizach bierze się też pod uwagę np. fakt, że do budżetu wpływają ze strony pracodawców tzw. koszty pracy. Przyjmuje się także, że mniej więcej 12 proc. zarobionych pieniędzy człowiek oddaje państwu w postaci VAT-u. Generuje popyt, o wiele wyższy, niż gdyby miał tylko rentę.
Rozumiem, że analizy wskazują na to, że jakikolwiek ruch, zarówno bardziej zachowawczy, jak i odważniejszy, jest akceptowalny budżetowo? Nie rozbije finansów państwa?
Ministerstwo Finansów jeszcze liczy, ale ja i moi eksperci tak uważamy. Wspiera mnie zespół analityków z Uniwersytetu Warszawskiego. Mamy wrażenie, że to się wkrótce wydarzy".
Kolejny fragment:
"Ten pakiet będzie więc zawierać od razu rozwiązanie bolączek rodziców i opiekunów dotyczących możliwości dorabiania?
Tak. Jeżeli będziemy ogłaszać zmiany dotyczące pułapki rentowej, to na pewno one nie wyprzedzą zmian dotyczących możliwości dorabiania przez rodziców i opiekunów. Natomiast chcę powtórzyć pewną niepopularną rzecz, że dopiero wraz z nowym systemem orzecznictwa wykonamy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2014 roku. Inaczej doprowadzimy budżet do zapaści. Na 2021 rok planujemy proces legislacyjny nowego systemu orzekania, czyli także konsultacje społeczne, które zaczniemy pewnie jeszcze w zimie. A potem Sejm i Senat.
W poprzednim wywiadzie dla naszego portalu wspominał pan, że do 4 grudnia planował pan złożyć ten projekt premierowi. Czy to się udało?
Nie, to się nie udało. Niedawno było ostatnie posiedzenie zespołu Biura Pełnomocnika i ZUS, spisaliśmy protokół zgodności i rozbieżności, rozstrzygamy je, choć ostateczny głos będzie należał do pani minister Marleny Maląg. Wtedy przedstawimy to panu premierowi.
Kiedy się to wydarzy?
Niech mnie pan tak nie dociska, już się nauczyłem, że bardzo ryzykowne dla mojej wiarygodności jest podawanie dat. Mnie interesuje inny przekaz niż to, jakie to będą terminy. Chodzi o to, jaki jest cel tego nowego orzecznictwa, że ono nie jest robione po to, żebyśmy zaoszczędzili, tylko po to, żebyśmy pomoc kierowali w bardziej celowany sposób.
Wiadomo, że obecny system jest w wielu miejscach nieefektywny, rozczłonkowany, człowiek musi się stać prawnikiem-amatorem, żeby się przez niego przegryźć i jakoś funkcjonować. Czy nowy system orzekania zakłada też uproszczenie tego wszystkiego?
Założenie było takie, żeby zrobić nowy system orzecznictwa, ale nie ruszać systemu świadczeń, ale dla nas jest oczywiste, że musimy ruszyć system świadczeń, bo on jest jednym z najbardziej skomplikowanych elementów w całej tej układance. Gdzie, do kogo, kiedy, po co mogę wystąpić. W nowym orzeczeniu człowiek będzie miał wskazaną swoją niepełnosprawność, potrzebę wsparcia, czyli ograniczenia w samodzielności, i na tej podstawie będzie szczegółowo wiedział, o co może się ubiegać i na co może liczyć. Istotą jest też to, że ten system ma być nakierowany na samą osobę niepełnosprawną. Nie na opiekuna".
Ostatni fragment wywiadu:
"Tak, to prawda, tylko teraz pytanie, jak to rozmontować, żeby nie było rewolucji. Bo wiadomo, że rewolucja zawsze oznacza też ofiary. A my nie chcemy rewolucji, nie chcemy ofiar.
Jak to rozmontować bez rewolucji? To jest znakomite pytanie. Nie wiem, czy w ramach tworzonego nowego systemu orzekania jest na nie odpowiedź. Bo też warto podkreślić, że i samo środowisko często nie mówi jednym głosem.
Bo w ogóle nie ma czegoś takiego, jak środowisko. Jest wiele różnych grup z punktami widzenia wynikającymi czy to z ich niepełnosprawności, czy z sytuacji ekonomicznej, czy z miejsca zamieszkania.
Czy to kolejna refleksja po roku na stanowisku Pełnomocnika Rządu?
Nie, ja akurat w tej materii byłem zawsze przekonany, że mówienie o jakichś mitycznych osobach niepełnosprawnych jest po prostu jednym wielkim nieporozumieniem. Nie ma osób z niepełnosprawnością jako takich. Są osoby na wózkach, są osoby niewidome, głuche i każda z nich ma inne problemy, inne oczekiwania, potrzeby. Jedyne, co nas łączy, to wykluczenie. To, że jesteśmy przez system wypchnięci na aut z powodu dysfunkcji, którą posiadamy".

Cytowałem obszerne fragmenty wywiadu z Pawłem Wdówikiem, Pełnomocnikiem Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Były to jednak fragmenty, a cały wywiad jest bardzo interesujący. Zachęcam do zapoznania się z nim w E-informatorze portalu www.niepelnosprawni.pl, z 7 stycznia 2021 r.

Pan Pełnomocnik nie wywiązał się z obietnicy danej w dniu 7 stycznia 2020 r. Nie wywiązał się, bo nie mógł się wywiązać. Może zbyt pochopnie złożył tę obietnicę, ale nie podważa to jego wiarygodności. Nie przewidział po prostu, jak skomplikowane jest to zagadnienie.
Problemy ze stanowieniem prawa ilustruje interpretacja poselska i odpowiedź na tę interpretację - zamieszczam je poniżej.
Interpelacja nr 15152
do ministra rodziny i polityki społecznej
w sprawie definicji pojęcia "osoba niewidoma" w prawodawstwie polskim
Zgłaszający: Paweł Poncyljusz
Data wpływu: 23-11-2020

"Szanowna Pani Minister,
do mojego biura poselskiego zgłosili się mieszkańcy, którzy otrzymali wyjaśnienia z Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 511, z późn. zm.) brak jest definicji pojęcia "osoba niewidoma". Ustawa również nie deleguje uprawnienia do zdefiniowania tego terminu ministrowi ds. zabezpieczenia społecznego ani ministrowi zdrowia. Termin "osoba niewidoma" został użyty w następujących przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej (…): art. 2 pkt 11, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 26a ust. 1b, art. 28 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 4 ust. 1 pkt 5.
Pojęcie to też według osób, które do mnie się zgłosiły, nie zostało zdefiniowane w żadnym wcześniejszym ani późniejszym akcie normatywnym, czyniąc je przez to terminem o nieustalonym desygnacie. Natomiast wyjaśnienia wydanie przez BON, uznające za osoby niewidome osoby posiadające orzeczenie o niepełnosprawności wzrokowej w stopniu znacznym i umiarkowanym z symbolem 04O, jest według moich rozmówców przekroczeniem uprawnień. Dlatego pragnę skierować następujące pytania.
1. Na jakiej podstawie m.in. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych realizuje wsparcie osób niewidomych, wydatkowując na ten cel milionowe kwoty?
2. Czy nie skutkuje to wadliwym adresowaniem udzielanej pomocy, która przez to nie dociera do osób faktycznie niemogących posługiwać się wzrokiem?
3. Czy to nie jest przyczyną braku systemu wspierania osób faktycznie niewidomych? Czy nie jest to już pewna forma dyskryminacji powodująca wykluczenie społeczne?
4. Jakie są losy protokołu Komisji ds. Przeglądu Orzecznictwa działającej pod kierownictwem prof. Gertrudy Uścińskiej? Premier Morawiecki obiecywał jego publikację do 30 czerwca 2018 r., a z informacji, jakie mi przekazano, wynika, że do tej pory nie został opublikowany.
Z szacunkiem
Paweł Poncyljusz

Odpowiedź na interpelację nr 15152 w sprawie definicji pojęcia "osoba niewidoma" w prawodawstwie polskim
Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej Barbara Socha
Warszawa, 31-12-2020

"Szanowna Pani Marszałek,
w odpowiedzi na zapytanie nr 15152 Posła na Sejm RP Pana Pawła Poncyljusza w sprawie definicji pojęcia "osoba niewidoma" w prawodawstwie polskim, informuje co następuje.
Ad 1. Udzielanie przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych pomocy wypłacanej w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych o szczególnych schorzeniach (w tym osób niewidomych) następuje na podstawie art. 26a u.r.o.n. Ma ono formę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
W ramach tego instrumentu dla osób o szczególnych schorzeniach ustalana jest zwiększona kwota bazowa dofinansowania zgodnie z art. 26a ust. 1b u.r.o.n.
Ad 2 i 3 Wsparcie udzielane przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie jest wadliwie adresowane do potrzebujących, udzielana pomoc dociera do osób faktycznie nie mogących posługiwać się wzrokiem. Niezależnie od działań na rzecz ułatwiających znalezienie i utrzymanie pracy osobom niepełnosprawnym, osoby te mogą korzystać z uprawnień, o których mowa w art. 20a, 33 czy 40 u.r.o.n. Mogą również korzystać z programów celowych, czy innych instrumentów wsparcia dostępnych osobom niepełnosprawnym. Wspomniany sposób definiowania pojęcia "osoba niepełnosprawna" nie jest również przyczyną braku systemu wspierania osób niewidomych a tym bardziej nie jest formą dyskryminacji powodującej wykluczenie społeczne.
Ad 4 Międzyresortowy Zespół do Spraw Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy powołany zarządzeniem nr 6 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie Międzyresortowego Zespołu do Spraw Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy (M.P. poz. 167), któremu przewodniczyła Pani prof. Gertruda Uścińska Prezes ZUS, zakończył prace. Przedłożony projekt jest aktualnie przedmiotem wnikliwych prac analitycznych prowadzonych w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej, celem których jest opracowanie rozwiązań stanowiących podstawę wprowadzenia jednolitego systemu orzecznictwa dla wszystkich obywateli. Świadomość, iż utworzenie nowej instytucji realizującej zadania w zakresie orzecznictwa o niepełnosprawności według nowych zasad wymaga przeprowadzenia gruntownych zmian systemowych, konsolidujących dotychczas funkcjonujące systemy orzecznicze nie pozwala, aby zmiany były wprowadzone w sposób chaotyczny i nieprzemyślany, głównie z tego powodu, że dotyczyć będą grupy obywateli potrzebujących ze strony Państwa szczególnej ochrony.
Opracowanie i podjęcie skutecznej polityki we wskazanym zakresie, która będzie sprzyjać osobom niepełnosprawnym poprzez opracowanie stabilnych rozwiązań wymaga, jak wskazano w treści interpelacji, poddania opracowanych rozwiązań konsultacjom społecznym gwarantującym, że przyjęte rozwiązania spotkają się z powszechną akceptacją, w szczególności podmiotów, których będą dotyczyć. Przeprowadzenie wskazanych konsultacji oraz prac legislacyjnych planowane jest na pierwsze półrocze 2021 roku.
Jednocześnie uprzejmie wyjaśniamy, że pojęcie ślepoty/osoby niewidomej pobocznie definiowano w załączniku do nieobowiązującego już rozporządzenia: Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie określenia wzorów informacji przedstawianych przez prowadzącego zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej oraz sposobu ich przedstawiania (Dz. U. Nr 104, poz. 968). Ponadto, definicję nawiasową ślepoty zawiera również obowiązujące par. 1 pkt 4 r.s. rozumiejąc ją jako znaczne upośledzenie widzenia. Między innymi z powyżej przytoczonych przyczyn definicja z par. 1 pkt 4 r.s. jest szeroka. Z uwagi na zakres tej definicji posiłkowo stosuje się ją także dla celów innych niż określone w art. 21 ust. 4 i 7 u.r.o.n. Jest to uzasadnione tym, że skutkiem zbyt wąskiego rozumienia pojęć takich, jak "ślepota", czy "osoba niewidoma" mogłoby być powstanie obowiązku wpłat na PFRON, o których mowa w art. 21, art. 22b u.r.o.n., czy wpłat podatków, o których mowa w art. 31 u.r.o.n. do wpłat tych stosuje się standardy prawnopodatkowe w związku ze stosowaniem do nich przepisów Ordynacji podatkowej na podstawie art. 49 ust. 1 u.r.o.n. Skutkuje to koniecznością stosowania wykładni na korzyść adresata prawa (tu: in dubio pro tributario). Nakaz ten dotyczy także wyboru tego spośród równorzędnych wyników wykładni prawa, który nie generuje powstania szerszego zakresu obowiązku lub zobowiązania (zob. uchwała w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 4/16).
Z poważaniem
z up. Ministra Rodziny i Polityki Społecznej
Barbara Socha
Podsekretarz Stanu

Był czas, w którym PZN był szafarzem dóbr wszelakich - lektoratów zawodowych i społecznych, stypendiów lektorskich, podstawowego i specjalistycznego sprzętu rehabilitacyjnego, zapomóg, skierowań wczasowych oraz skierowań na leczenie sanatoryjne i prewentoryjne i pewnie jeszcze czegoś. Tak się złożyło, że przez wiele lat moim zadaniem jako pracownika biura Zarządu Głównego PZN było opracowywanie regulaminów przyznawania tych dóbr. Muszę tu przyznać, że żaden z tych regulaminów nie był dobrze przyjęty przez działaczy. Zawsze były jakieś zastrzeżenia. Punktem stałym tych zastrzeżeń było twierdzenie, że regulamin jest zbyt skomplikowany, że trudno się nim posługiwać, że wymaga uproszczenia. Drugi stały zarzut dotyczył mojego dążenia, żeby pomoc uzależniać między innymi od stanu wzroku.
Odnośnie zarzutu pierwszego - jeżeli jakichś dóbr jest mniej niż osób pragnących dobra te posiadać, trzeba ustalić jakieś pierwszeństwa, jakieś preferencje, kolejność od czegoś uzależnić, a to komplikuje sprawę. Gdyby można było dać wszystkim wszystko, regulamin nie byłby potrzebny, a gdyby uwzględniać tylko jeden czynnik, np. stan wzroku albo jeden rodzaj pomocy, np. przyznawania zegarków brajlowskich, regulamin byłby prosty. A przecież trzeba uwzględniać również: znaczenie danej pomocy dla różnych grup osób z uszkodzonym wzrokiem, wiek tych osób, rodzaj wykonywanej pracy, szkoły, do których uczęszczają, status materialny, miejsce zamieszkania, ogólny stan zdrowia i inne okoliczności. No i rodzajów sprzętu rehabilitacyjnego, obecnie jest mnóstwo, ale i dawniej było kilkanaście a może nawet kilkadziesiąt rodzajów. Tak więc mamy komplikacje w zapisach regulaminowych.
W "Biuletynie Informacyjnym" z lipca 1998 r. w artykule "Finansowe, organizacyjne i rehabilitacyjne podstawy regulaminów przyznawania stypendiów i pomocy lektorskiej" czytamy:
"Na skutek zmian finansowania zadań realizowanych przez PZN, obowiązujący regulamin uległ dezaktualizacji. Prezydium ZG PZN postanowiło, aby w jego miejsce, opracować trzy odrębne regulaminy. Każdy z nich ma obejmować tylko jedną formę pomocy:
- stypendia lektorskie dla dzieci i młodzieży uczącej się,
- pomoc lektorską dla niewidomych działaczy społecznych,
- pomoc lektorską dla niewidomych czynnych zawodowo.
Prezydium uznało, że regulaminy te będą mniejsze, mniej skomplikowane, a przez to łatwiej będzie posługiwać się nimi. Spowoduje to konieczność powtarzania tych samych przepisów w kilku regulaminach, ale rzeczywiście, będą one bardziej czytelne".
Jednak nawet, gdybyśmy mogli wszystkich traktować jednakowo, to jest wszystkim dawać wszystko w jednakowym wymiarze, też nie wszystkim by się to podobało. W wywiadzie z Pawłem Wdówikiem czytamy: "Nawet bardzo pobieżne sondowanie pokazało nam, że gdy mówimy, że pozwolimy wszystkim dorabiać bez ograniczeń, to ludzie zaczynają mówić: "ale zaraz, jak on ma już samej renty z tytułu niezdolności np. 3 tys. zł i może dorobić do 130 proc. średniej krajowej, a ja mam 1200 zł renty socjalnej, to ja się nie zgadzam, żebyście nas traktowali równo".
Właśnie, równo nie zawsze oznacza sprawiedliwie. Jeżeli np. jakichś dóbr brakuje, a można je zdobyć, to dlaczego tego nie zrobić, nawet wówczas, gdy dobro to jest nam zbędne, bo może przyda się komuś z rodziny. Jak wiemy, za czasów PRL wszystkiego brakowało i wszystko trudno było zdobyć. W pewnym okresie takim trudno osiągalnym dobrem były magnetofony. Magnetofon niewidomym służy do czytania książek, ale może też służyć do słuchania muzyki, nagrywania tego i owego, do zabawy. Jak się wówczas mówiło, liczba wniosków o przyznanie magnetofonów i dotacji na ich zakup lawinowo rosła przed okresem Pierwszych Komunii Świętych. Babcie i dziadkowie, którzy w życiu nie przeczytali książki i nie zamierzali jej przeczytać, występowali o przyznanie magnetofonu, gdyż wówczas był to dobry prezent dla wnucząt. No i mamy pozamerytoryczną komplikację. Oczywiście, obecnie magnetofonem nie można nikomu zaimponować i nie nadaje się on na prezent z tak uroczystej okazji, ale komputer - a to co innego. Ten na pewno przyda się wnukowi i przez wielu z zadowoleniem zostanie przyjęty jako prezent.
Odnośnie powodów drugiego źródła zarzutów, tj. uzależnianie pomocy od stanu wzroku i niepełnosprawności złożonych, starałem się lansować konieczność takiego zróżnicowania i zasady takie wprowadzać do regulaminów. Muszę przyznać, że czasami się to udawało, ale nie na stałe. Osoby o lepszym stanie wzroku oraz bez niepełnosprawności dodatkowych, wcześniej czy później, wymuszały wycofywanie zróżnicowania albo jego ograniczanie. Fakt, że osoby te stanowią zdecydowaną większość w PZN-ie, większość działaczy stanowią również osoby słabowidzące, musiałem przegrywać tę nierówną walkę, chociaż byłem i jestem przekonany, że różnicowanie uprawnień było i jest konieczne.
W "Pochodni" z czerwca 1996 r., w cyklu "Tak albo inaczej", w artykule "O regulaminach w PZN" pisałem m.in. o trudności tworzenia prawa państwowego. Nie przytaczam użytych wówczas argumentów. Nas interesuje prawo dotyczące osób niepełnosprawnych, a także osób z uszkodzonym wzrokiem. Proszę zwrócić uwagę na fakt, że artykuł napisany został w 1996 r. i jest całkowicie zdezaktualizowany. Jednak okoliczności towarzyszące tworzeniu prawa dotyczącego osób niepełnosprawnych, w tym niewidomych, są ciągle aktualne.
Czytamy fragment wymienionej publikacji:
"Regulacja prawna różnych zagadnień niezbędna jest nie tylko w państwie. Jest ona konieczna również w naszym Związku. Bez przyjęcia norm postępowania, obowiązujących wszystkie nasze ogniwa organizacyjne, powstanie całkowita anarchia, samowola, uzależnienie pomocy od "widzimisię" pracownika, kierownika czy prezesa. Mimo tej konieczności niełatwo tworzyć związkowe prawo.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że PZN nie zatrudnia tylu wybitnych prawników i proces tworzenia prawa z konieczności jest bardziej uciążliwy. Poza tym jedna z podstawowych trudności polega na tym, że nasi działacze mają do związkowego prawa niejednoznaczny stosunek. Raz domagają się bardzo szczegółowych regulaminów, innym razem uważają, że wystarczą ramowe, a jeszcze innym - że regulaminy są zbędne. Najogólniej rzecz ujmując - stosunek do jednolitej regulacji prawnej jest niezdecydowany i wewnętrznie sprzeczny. Przedstawiciele okręgów PZN w Zarządzie Głównym, gdy jest im to wygodne, twierdzą, iż najlepiej wiedzą, co jest komu potrzebne. Innym razem, zwłaszcza w sytuacjach konfliktowych, domagają się szczegółowych regulacji. Poza tym oczekują bardzo krótkich regulaminów, które zawierać będą szczegółowe, wszechstronne i wyczerpujące zapisy.
Nie jest możliwe pogodzenie takich oczekiwań. Jeżeli regulamin ma być szczegółowy, precyzyjny i wyczerpujący - musi być długi i skomplikowany. Jeżeli natomiast będzie krótki, z całą pewnością nie będzie określał wszystkiego, co powinien. Zdarzało się, że na skutek żądań "terenu" regulamin bywał poważnie "odchudzany". I w porządku, tyle że powodowało to konieczność ogólnych zapisów i pomijania różnych kwestii. Oczywiście zaraz po wejściu w życie takiego odchudzonego regulaminu zaczynały się żądania wyjaśnień, dodatkowych regulacji, doprecyzowania itp. Wyjaśniam, że nikt nie ma prawa uzupełniać ani zmieniać regulaminu uchwalonego przez prezydium ZG PZN. Prawo takie ma tylko ten organ, który go uchwalił. Z tych względów ogólnikowe regulaminy tworzą sytuacje trudne i są przyczyną dowolnych decyzji i konfliktów".
I kolejny fragment:
"Najważniejszą trudność przy tworzeniu związkowego prawa stanowią jednak postawy samych niewidomych i działaczy. Obiektywne potrzeby, poczucie sprawiedliwości społecznej i prostej przyzwoitości wymagają różnicowania uprawnień, w zależności od potrzeb, stopnia inwalidztwa i zamożności poszczególnych osób. Jest to konieczne, słuszne i sprawiedliwe, ponieważ bez tych ograniczeń dla wszystkich nie wystarczy. Mimo to sama wzmianka o potrzebie takiego zróżnicowania powoduje, że niektórzy zaczynają się pienić. Wyobraźcie sobie, że o lektorat występuje niewidoma osoba pracująca w księgowości, ale i niewidomy malarz, prowadzący własną pracownię i utrzymujący się ze sprzedaży swoich obrazów. Jak się Wam to podoba? Proszę sobie wyobrazić, że często otrzymujemy pytania, jak należy takie sprawy traktować. Przecież to chyba oczywiste. Dobrze, że przynajmniej niektórzy mają wątpliwości i pytają. Ale być może nie wszyscy tak postępują, lecz patrzą tylko na orzeczenia KIZ. Nie dziwcie się, Szanowni Czytelnicy. Przecież i Wy często nie reagujecie nawet w tak krańcowych przypadkach, jak niewidomi kierowcy. Gdyby niektórzy z nas decydowali, dla świętego spokoju może i niewidomym kierowcom przyznaliby zasiłki lektorskie, bo przecież mają oni orzeczenia KIZ. To my godzimy się na ich członkostwo w naszym Związku i głośno krzyczymy, że jest to związek niewidomych i ani słyszeć nie chcemy o zmianie nazwy, tak, by odpowiadała inwalidztwu jego członków".
Nawiązałem do swoich doświadczeń po to, żeby wykazać, iż dokładnie rozumiem trudności Pana Ministra Pawła Wdówika. Ja miałem do czynienia, no powiedzmy, w miarę z jednolitą grupą osób niepełnosprawnych, a Paweł Wdówik - niewidomi i słabowidzący, głusi i słabosłyszący, osoby z narządem ruchu uszkodzonym w różnym stopniu, osoby z upośledzeniem umysłowym, z chorobami psychicznymi, ze wszystkimi możliwymi niepełnosprawnościami i schorzeniami, no i opiekunami osób niepełnosprawnych. Musi też liczyć się ze zdaniem swojego ministra oraz innych ministrów np. finansów, z ZUS-em, różnymi stowarzyszeniami i Bóg wie, z kim i czym jeszcze, w tym, a może przede wszystkim, z priorytetami politycznymi obozu Zjednoczonej Prawicy.
Tu i ówdzie pojawiają się negatywne oceny działalności Pawła Wdówika na funkcji Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Oczywiście, łatwo jest krytykować, zwłaszcza wówczas, kiedy nie ma się dostatecznego rozeznania w rozlicznych uwarunkowaniach spraw podejmowanych przez Pana Ministra.
Dobrze, że Pan Paweł Wdówik jest teraz bardziej ostrożny niż przed rokiem w podejmowaniu terminowych zobowiązań. Z pewnością będzie lepiej, jeżeli będzie mniej obiecywał, a więcej zrobi. Do tego jednak trzeba dojrzeć i P. Paweł Wdówik chyba już dojrzał. Stoją przed nim bardzo trudne i ważne zadania. Jego powodzenia w rozwiązywaniu tych zadań, będą również naszymi sukcesami, chociaż, muszę to z całą mocą zaznaczyć, nawet najlepsze rozwiązania wszystkich nie zadowolą i zawsze będą jakieś zastrzeżenia, zawsze będzie krytyka.