Z laską przez tysiąclecia (cz. 18)

Pomoc socjalna osobom niepełnosprawnym

Skryba

Kilka artykułów cyklu "Z laską przez tysiąclecia" poświęciłem zagadnieniom rehabilitacji zawodowej i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, przede wszystkim niewidomych i słabowidzących. Jak zawsze w tym cyklu, rozpocząłem od czasów najdawniejszych. Omawiałem wielki postęp w tej dziedzinie od I wojny światowej, postęp i regres, uwarunkowania społeczno-ekonomiczne itp.
Rehabilitacja zawodowa i zatrudnienie ma bowiem wielkie znaczenie dla osób z uszkodzonym wzrokiem. Znaczenie to nie jest wyłącznie ekonomiczne, lecz również psychiczne i społeczne, ważne w kompleksowej rehabilitacji. Wiemy, że większość niewidomych i słabowidzących zdolna jest do pracy zawodowej. Wiemy też, że rehabilitacja zawodowa i zatrudnienie wymaga wsparcia prawnego, finansowego, technicznego i organizacyjnego. Wymaga również zmiany świadomości społecznej, przede wszystkim świadomości pracodawców.
Napisałem "większość niewidomych i słabowidzących", ale większość to nie wszyscy. Są osoby niepełnosprawne, które z różnych przyczyn nie mogą pracować, zarabiać na utrzymanie własne i swoich rodzin. Są osoby z uszkodzonym wzrokiem z dodatkowymi, tak ciężkimi niepełnosprawnościami, że nie są zdolne wykonywać czynności samoobsługowych, higienicznych, a nawet żadnych celowych ruchów. Osoby te wymagają stałej opieki pielęgnacyjnej. Żadna inna pomoc, w ich przypadku, nie jest możliwa, z wyjątkiem pomocy medycznej.
Jeżeli niepełnosprawność nie jest aż tak ciężka, ale z różnych przyczyn osoba poszkodowana jest niezdolna do pracy, niezbędna jest pomoc socjalna.
Zastanowimy się więc nad pomocą socjalną - od jej zaczątków w starożytności, aż do czasów współczesnych.

Początki zabezpieczenia społecznego

W dawnych tysiącleciach nie istniały systemy ubezpieczeń społecznych, a tam, gdzie występowały one w początkowej formie, nie były podobne do obecnych ubezpieczeń. Nawet nie uświadamiano sobie takiej potrzeby. Pewien senator rzymski wniósł do senatu projekt ustawy regulującej obowiązki właścicieli w stosunku do starych niewolników, którzy nie są już zdolni do pracy. Proponował prawnie zobowiązać właścicieli do dawania swoim starym niewolnikom codziennie kawałka chleba i raz na tydzień garści cebuli. Projekt nie przeszedł, a projektodawca został wyśmiany. Takie marnotrawstwo...
Podobnie działo się również znacznie później. Wieść głosi, że w Paryżu, w specjalnej stajni, jako eksponat muzealny mieszkał koń, na którym jeździł Napoleon w jednej z bitew. Do tego muzeum przybywali zwiedzający, również wycieczki szkolne, żeby oglądać napoleońskiego konia. Pod muzeum siedział żołnierz, który stracił nogę właśnie w tej bitwie i żebrał.
Mimo braku zrozumienia potrzeb ludzi biednych, zaczątki opieki społecznej występowały już w starożytności.
Max Schofler w książce "Niewidomy w życiu narodu" pisze:
"Motywy miłosierdzia są różnorakie. Wynikają one nie tylko z uczuciowych pobudek. Towarzyszą im częstokroć rozważania wyrozumowane.
Jałmużnę daje się, by w wypadku własnej biedy mieć prawo do otrzymania pomocy u innych. Znajduje to swój wyraz w wydarzeniu przypisywanym żebrzącemu filozofowi Diogenesowi: gdy zapytała go Synope, dlaczego mianowicie daje się jałmużnę żebrakom, filozofom zaś nie, odpowiedział: "Ludzie wiedzą, że mogą zachorować lub oślepnąć, nigdy jednak nie zostaną filozofami".
Różne były przyczyny wprowadzenia państwowej opieki społecznej i pomocy przez niektóre narody.
U Hindusów sprawiła to nauka Buddy (560-480 p.n.e.), która znalazła swój szczyt w etycznej zasadzie w stosunku do stworzenia, wyrażającej się słowami: "to jesteś ty" - w ten sposób, pomoc biednym i ułomnym, zostaje podniesiona do rangi religijno-obyczajowego obowiązku. Królowie buddyjscy wznosili kosztem publicznym przytułki dla chorych i szpitale.
Również starożytni Żydzi, byli w myśl prawa zobowiązani pomagać cierpiącym nędzę.
Państwowo-polityczne rozważania u Egipcjan przyczyniły się do tego, że już pod panowaniem Ptolemeuszów (323-281 p.n.e.) została wprowadzona opieka społeczna, przede wszystkim nad żołnierzami, którzy podczas wypraw wojennych stracili wzrok, co później zostało przez kapłanów rozszerzone jako powszechna państwowa opieka nad biednymi.
W związku z tym, godnym uwagi jest fragment listu cesarza Hadriana (76-134), w którym chwali on naród egipski jako pracowity. "Nie ma wśród nich próżniaków, każdy jest pożytecznie zatrudniony nawet niewidomi". Jakim rodzajem pracy się oddają, nie zostało powiedziane. Należy jednak przypuszczać, że w ogólnej masie niewidomych, ograniczała się ona do obsługi prostych, mechanicznych urządzeń.
Znaczną zmianę w pojęciu stosunku państwa do swoich obywateli wykazuje ustawodawstwo greckiego narodu. Natrafiamy tu po okresie Solona na rozbudowany rodzaj ubezpieczenia społecznego, które co prawda ograniczało się tylko do mieszkańców Aten. Według tego prawa, inwalidzi, którzy z powodu swojego stanu zdrowia nie mogą sami zapracować na życie otrzymywali zapomogę, która przy skromnych wymaganiach, pokrywała połowę wydatków na utrzymanie. Publiczne uchwały zapadające w Radzie Pięciuset, regularne badania osób otrzymujących zapomogi i inne proceduralne przepisy, były ustawowo uregulowane.
Rzymianie nie mieli zrozumienia dla takich urządzeń humanitarnych. Byli oni wprawdzie liberalni, ale nie byli społeczni. Dla swoich wypraw wojennych, ubiegali się o przychylność mas, wydając zbiedniałemu ludowi bezpłatnie żywność, rozdzielając pieniądze, i inne dobra rzeczowe. Patriotyczne i uroczyste obchody, próżność i chęć okazywania swojej potęgi, skłaniały panujących i rody bogaczy, do podejmowania tego rodzaju pomocy dla szerokich mas ludu. Nędza pojedynczego człowieka, nie miała żadnego znaczenia. Był on pozostawiony sobie samemu i pogardzany. "Czy możesz się ty tak poniżyć, że cię biedni nie obrzydzają?" - zapytał raz Quintilian, a Plantus tak mu odpowiedział: "Złą przysługę oddaje żebrakowi ten, kto daje mu jeść i pić, gdyż to co się daje, jest stracone, a biednemu przedłuża się tylko jego nędzny żywot".
Chrześcijaństwo, od zarania swego istnienia, kładło wielki nacisk na pomoc biednym. Najpierw była to pomoc indywidualna, a następnie budowano szpitale i przytułki, rozwijano działalność charytatywną. Nie była to więc zorganizowana pomoc społeczna państwa w obecnym rozumieniu.
Początki ubezpieczeń społecznych stworzyła średniowieczna działalność cechów i bractw, które za jedno ze swoich zadań uznały zapewnienie pomocy swoim członkom w razie zdarzeń losowych. Nie była to jednak działalność określona prawem państwowym.
Pewne oznaki zmian w ideologicznych podstawach podejścia do osób niepełnosprawnych i żebractwa wystąpiły w XVI wieku. W 1520 r. Marcin Luter wystosował otwarty list do "chrześcijańskiej szlachty niemieckiego narodu", w którym pisał: "Ubóstwu należy odebrać charakter zadośćuczynienia, a żebractwo i nieróbstwo należy zarzucić; prawdziwą służbą bożą jest praca; obowiązkiem każdej gminy, jest wyżywienie własnych ubogich". Był to początek zmian myślenia o osobach niepełnosprawnych. Marcin Luter twierdził: "Każda praca jest modlitwą. Kto nie pracuje, nie będzie jadł". Słowa te można by uznać za okrutne, gdyby nie żądanie od gmin zapewnienia środków egzystencji osobom, które nie były zdolne do pracy. Była to pierwsza jaskółka, która jednak nie uczyniła wiosny.
Dopiero pod koniec XVIII wieku pojawiły się pierwsze prawne gwarancje pomocy socjalnej. Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, uchwalona w 1789 r. przez władze rewolucyjnej Francji, stworzyła ideowe podstawy takich gwarancji. Proklamacja z 24 czerwca 1793 r. głosi: "Społeczeństwo winne zapewnić utrzymanie swoim nieszczęśliwym obywatelom, czy to przez postaranie się im o pracę, czy to przez zapewnienie egzystencji, niezdolnym do pracy". Zasada ta jednak nie od razu znalazła szerokie zastosowanie.

Rozwój nowoczesnych ubezpieczeń

W XIX wieku następował szybki rozwój przemysłu, a wraz z nim narastało zagrożenie wypadkami przy pracy. Coraz większa część ludności utrzymywała się z pracy najemnej w przemyśle. Nie przestrzegano wówczas zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zresztą zasady te jeszcze nie powstały, a konstrukcja maszyn i warunki pracy powodowały poważne ryzyko wypadków i chorób. Występowała groźba utraty pracy i materialnych podstaw życia. Pojawiły się więc postulaty ustawowego uregulowania odpowiedzialności pracodawców za skutki wypadków przy pracy.
Już w XVIII wieku w Anglii zaczęły powstawać dobrowolne kasy wzajemnej pomocy, które z czasem zostały uznane przez państwo. Jednak szybki ich rozwój nastąpił w XIX wieku. Podobne kasy powstawały we Francji i w innych krajach. Stopniowo następowała specjalizacja kas, w zależności od rodzaju ryzyka, na przykład ustawy górnicze w Prusach i Austrii. Z czasem państwa albo gminy zaczęły subwencjonować działalność tych kas. Zaczęto też prawnie regulować ich działalność, a także wprowadzać obowiązek przynależności do nich.
Tak więc powstanie nowożytnych ubezpieczeń społecznych spowodowane było dziewiętnastowieczną rewolucją przemysłową. Były to jednak elementy systemu ubezpieczeń społecznych, a nie system.
Cesarz Wilhelm I w orędziu wygłoszonym w 1881 r. zapowiedział utworzenie systemu ubezpieczeń. Po tym cesarskim orędziu uchwalono tak zwane ustawy bismarkowskie, które wprowadziły - świadczenia gwarantowane przez państwo:
- na wypadek choroby (1883 r.),
- wypadków przy pracy (1884 r.),
- ubezpieczenie emerytalne związane z ryzykiem inwalidztwa, starości i śmierci (1889 r.).
Ustawy te w 1891 r. zostały skodyfikowane w ordynacji ubezpieczeniowej.
Wówczas przyjęto ukończenie 65 lat jako wiek upoważniający do emerytury. Warto wiedzieć, że do takiego wieku wówczas dożywali nieliczni, a ci, którzy dożyli, emeryturę pobierali co najwyżej przez kilka lat. Od tamtej pory średnia długość życia w Europie Zachodniej wzrosła o 20 lat.
Wprowadzono też renty inwalidzkie. Rentę można było otrzymać, jeżeli nastąpiła utrata zdrowia w okresie zatrudnienia, przy czym okres ten nie mógł być krótszy niż 5 lat. Przepis ten nie dotyczył wypadków przy pracy. Uprawnienia pracowników, którzy ulegli wypadkowi przy wykonywaniu pracy określały inne regulacje prawne.
Od końca XIX wieku następował stały rozwój ubezpieczeń społecznych. Coraz więcej osób było uprawnionych do świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Obecnie emeryci żyją coraz dłużej i przez wiele lat pobierają świadczenia. Coraz więcej osób niepełnosprawnych uprawnionych też jest do rent z tytułu niezdolności do pracy, do rent socjalnych i innych świadczeń. Niekiedy też z systemu ubezpieczeń społecznych korzystają osoby, których stan zdrowia nie upoważnia do tego typu pomocy.
Negatywnym przykładem może być grecka wyspa Zakinthos.
PAP opublikowała w dniu 5 kwietnia 2012 r. informację pt. "Zakinthos: fenomen greckiej wyspy niewidomych - (PAP/Rynek Zdrowia).
Warto przytoczyć tę informację.
"Słynąca z ruin z czasów Republiki Weneckiej grecka wyspa Zakinthos od niedawna znana jest też jako wyspa niewidomych. Greckie ministerstwo zdrowia bada, dlaczego tak wielu jej mieszkańców pobiera zasiłek dla osób dotkniętych ślepotą.
Wśród osób, które zgłosiły się po zasiłek, są taksówkarz oraz myśliwy polujący na ptactwo - twierdzi przedstawiciel lokalnych władz, cytowany przez amerykański dziennik "Wall Street Journal".
Według ministerstwa w zeszłym roku zasiłek pobierało około 1,8 proc. z 39 tys. mieszkańców Zakinthos. To około dziewięciokrotnie więcej niż częstotliwość występowania ślepoty w wielu krajach europejskich - wynika z danych Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) z 2004 roku.
- Zakinthos stała się symbolem powszechnej korupcji, która m.in. przyczyniła się do upadku finansowego kraju - ocenia "WSJ". Według greckiego resortu zdrowia mieszkańcy wyspy nie są odosobnieni w dążeniu do wyłudzania pieniędzy, a szczególnie zasiłków dla osób niepełnosprawnych. Problem ma występować w całym kraju.
Będąca pod presją międzynarodowych wierzycieli Grecja intensyfikuje wysiłki mające na celu walkę z korupcją i ograniczenie kosztów, a jednym z przykładów może być właśnie próba wykorzenienia oszustw związanych z nieuczciwymi roszczeniami.
W tym celu ministerstwo zdrowia nakazało osobom niepełnosprawnym, które chcą pobierać zasiłek, aby zarejestrowały się w centralnej bazie, zgłaszając się osobiście lub wysyłając osobę upoważnioną. W wyniku rejestracji wnioski złożyło o 36 tys. osób mniej niż w 2011 r., co zdaniem ministerstwa jest dowodem na oszustwa w poprzednich latach.
Według resortu jedna osoba mogła pobierać kilka zasiłków lub otrzymywać pomoc w imieniu zmarłych osób. Ponadto niektórzy lekarze przyjmowali łapówki za fałszywe diagnozy, a lokalni politycy zgadzali się na wypłacanie zasiłków, by zdobyć poparcie wyborców.
Ministerstwo przekazało prokuraturze informacje o miejscach, gdzie liczba oszustw mogła być wyjątkowo wysoka.
Tylko 190 spośród 700 osób pobierających zasiłek dla niewidomych na Zakinthos, zdecydowało się zarejestrować. Niektórzy tłumaczą, że w kraju, gdzie emerytury i płace są coraz skromniejsze, jednym z niewielu sposobów na przetrwanie jest podszywanie się pod osoby niepełnosprawne - pisze WSJ".
W ostatnich latach pojawiły się tendencje do ograniczania uprawnień socjalnych, w tym wydłużania wieku życia, który uprawnia do zaopatrzenia emerytalnego.
W niektórych krajach korzystają "cwaniacy" z uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym, a w innych nie istnieją takie uprawnienia. Ciągle istnieją państwa, w których osoby niepełnosprawne są prawnie dyskryminowane, istnieją środowiska, w których nie mają one zapewnionych właściwych warunków życia.
Niezależnie od różnych zahamowań, wypaczeń i nieprawidłowości, następuje stała poprawa, coraz lepsze traktowanie osób niepełnosprawnych, zapewnianie im coraz lepszych warunków życia i praw. Na tej długiej drodze rozwoju milowymi krokami były:
- filozofia Hindusów,
- egipska opieka nad żołnierzami za Ptolemeuszów,
- ateński system zapomóg wypłacanych za Solona,
- nastanie chrześcijaństwa,
- wystąpienie Marcina Lutra,
- uchwalenie we Francji "Deklaracji praw i obowiązków obywatela",
- wprowadzenie systemu ubezpieczeń przez kanclerza pruskiego Bismarcka,
- wiele aktów prawnych i zmian w traktowaniu osób niepełnosprawnych wprowadzonych w XX wieku.
W XX wieku rządy i parlamenty różnych krajów starały się tworzyć warunki do życia osobom, które same nie są do tego zdolne, w tym osobom niepełnosprawnym. Systemy ubezpieczeń społecznych zaspokajają w znacznej mierze ich potrzeby materialne. Inne rozwiązania mają na celu aktywizację zawodową i społeczną przez szkolenia rehabilitacyjne, wyposażenie w sprzęt rehabilitacyjny, wspieranie zatrudnienia itp. Powołano instytucje, których zadaniem jest zaspokajanie tych potrzeb.
W bogatych krajach, po II wojnie światowej, nastąpił poważny wzrost środków przeznaczanych na emerytury, renty i inną pomoc socjalną. Gospodarki tych krajów zaczęły stawać się niekonkurencyjne w stosunku do krajów, w których nie ma tak rozbudowanych świadczeń socjalnych.
Dlatego w ostatnim okresie występują tendencje do ograniczania socjalnej działalności państw.

Ubezpieczenia społeczne w Polsce

Emerytury na ziemiach polskich (w Królestwie Polskim) zaczęto wypłacać dosyć wcześnie, bo już w 1816 r. Korzystali z nich urzędnicy państwowi. Następnie rozwijały się różne systemy w zależności od zaborów.
W okresie II Rzeczypospolitej starano się wprowadzać ujednolicone przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych. Po II wojnie światowej nasz system ubezpieczeń społecznych ulegał zmianom. Przez dziesiątki lat obowiązywał i częściowo nadal obowiązuje system solidarnościowy, zwany też systemem zdefiniowanych świadczeń. Polega on na tym, że wysokość emerytury zależy od stażu pracy i wysokości składek na ubezpieczenie emerytalne, czyli od zarobków. Od 1998 r. obowiązują dwa systemy. Solidarnościowy i kapitałowy. Ten drugi nazywany jest również systemem zdefiniowanej składki. Polega on na tym, że zgromadzony kapitał przez osobę ubezpieczoną dzielony jest przez liczbę przewidywanych miesięcy jej życia. Fakt, że funkcjonują dwa systemy wynika z przyjętej zasady, w myśl której osoby starsze pozostały w dawnym systemie, a młodsze znalazły się w nowym, czyli kapitałowym.
Warto zauważyć, że zasady przyznawania rent inwalidzkich w naszym kraju są podobne do tych bismarkowskich. Są one modyfikowane, ale utrata zdrowia musi nastąpić w okresie zatrudnienia. W naszym kraju ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin wprowadzono zasadę, że osoba niewidoma może uzyskać prawo do renty inwalidzkiej po przepracowaniu pięciu lat, bez względu na datę i przyczynę utraty wzroku. Było to bardzo korzystne uregulowanie. Zostało jednak wycofane ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Obecnie prawo do renty uzyskuje osoba, która posiada ustalony okres składkowy i nieskładkowy w zależności od wieku życia.
"Art. 58. wyżej wymienionej ustawy stanowi:
1. Warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, w myśl art. 57 ust. 1 pkt 2, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej:
1) 1 rok - jeżeli niezdolność do pracy powstała przed ukończeniem 20 lat
2) 2 lata - jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 20 do 22 lat
3) 3 lata - jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 22 do 25 lat
4) 4 lata - jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 do 30 lat
5) 5 lat - jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat".
W kolejnych ustępach tego artykułu określone zostały odstępstwa od powyższych okresów i uszczegółowienia.
W Polsce nie ustrzegliśmy się również różnych nieprawidłowości związanych z ubezpieczeniami rentowymi. W ich wyniku powstała liczna rzesza rencistów, gdyż stosowano bardzo liberalne orzecznictwo o niepełnosprawności, a w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia wypłacano renty inwalidzkie, zamiast zasiłków dla bezrobotnych w celu złagodzenia skutków restrukturyzacji gospodarki w okresie transformacji ustrojowej.
W Projekcie raportu z dyskusji "Niepełnosprawność a praca" (opracowanego przez Emily S. Andrews dla potrzeb Raportu Banku Światowego na temat Oddziaływanie Programów Socjalnych w Polsce), znaleźć można interesujące informacje na temat niepełnosprawności w naszym kraju.
Czytamy m.in.:
"Te problemy są widoczne w ostatnim dostępnym, pełnym badaniu niepełnosprawności, przeprowadzonym przez GUS w kwietniu 1996 r.
Podstawowa definicja zastosowana w analizie wyników tego badania obejmuje wszystkie osoby, które zgłosiły, że były uprawnione do otrzymywania renty oraz te osoby, które odpowiedziały na serię pytań wskazujących, że według ich samooceny są osobami niepełnosprawnymi. Tak przyjęta definicja spowodowała, że współczynnik częstości niepełnosprawności osób w wieku 15 lat i więcej wynosił w Polsce - 17,5 proc. Był to znaczący wzrost w stosunku do 1988 r., kiedy to w podobny sposób wyliczony wskaźnik wynosił - 12,8 proc. Zastosowanie standardowej definicji było niewątpliwie użyteczne w przypadku porównywalności zjawiska w czasie. Jednak, chociaż rzeczywiście wzrost wskaźników niepełnosprawności mógł mieć miejsce pomiędzy latami 1988 i 1999, to rozmiar tego wzrostu jest cokolwiek podejrzany, w sytuacji gdy w następstwie szoku spowodowanego zmianami gospodarczymi w latach 1991 i 1992, miał miejsce istotny wzrost liczby orzeczeń o niezdolności do pracy przyznanych przez ZUS. Innymi słowami, system rent został zastosowany jako substytut systemu zasiłków dla bezrobotnych.
A. Arts i de Jong informują, że w Polsce w 1995 r. na 1000 osób pracujących aż 200 osób otrzymywało świadczenia z tytułu niepełnosprawności; dla porównania 100 osób na Węgrzech i na Litwie. Oba te kraje miały wcześniej raczej podobne systemy związane z niepełnosprawnością. Co więcej wskaźnik korzystania z rent jest nawet wyższy niż w Holandii, gdzie wynosi 142 na 1000 pracujących osób. Holandia wciąż nie przystaje w tym względzie do Europy Zachodniej, gdzie np. w Niemczech wskaźnik ten wynosi 66 rencistów na tysiąc, a w Szwajcarii 44".
Z podanych wartości wynika jasno, że nasz system ubezpieczenia rentowego był bardzo liberalny i pełnił również funkcje, które nie wynikały z niepełnosprawności rencistów.
Od pewnego czasu następuje zmniejszanie się liczby rencistów. Część z nich wkracza w wiek emerytalny i pobiera emerytury, zamiast rent z tytułu niezdolności do pracy. Część osób została zweryfikowana i utraciła uprawnienia rentowe. Zaostrzone zostały kryteria przyznawania rent.
W Polsce nie istnieje jednolity system ubezpieczeń społecznych. Różne grupy zawodowe korzystają z różnych systemów. Nie wszystkie emerytury są też wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - emerytury i renty rolnicze wypłacają Kasy Rolniczego Ubezpieczenia.
Odmiennymi systemami ubezpieczeń objęci są m.in. górnicy, służby mundurowe i nauczyciele.
Dla osób niepełnosprawnych, w tym niewidomych i słabowidzących duże znaczenie mają:
- renty z tytułu niezdolności do pracy,
- renty socjalne,
- renty rodzinne,
- dodatki do rent i emerytur,
- świadczenia i zasiłki pielęgnacyjne wypłacane opiekunom osób niepełnosprawnych.
Wielkie znaczenie dla osób niepełnosprawnych w Polsce ma Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, powołany w 1991 r. oraz urząd Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych powołany w tym samym roku.

Rozszerzanie uprawnień socjalnych osób niepełnosprawnych

Jak już wiemy różne były powody obejmowania pomocą osób, które we własnym zakresie nie mogły zapewniać sobie materialnych warunków życia. Ważne jest to, że pomoc ta rozwijała się przez wieleset lat i osiągnęła znany nam poziom. Można nawet powiedzieć, że w niektórych krajach poziom ten jest zbyt wysoki i pojawiły się tendencje do jego ograniczania. Występuje to w ostatnich dziesięcioleciach. Począwszy jednak od osiemnastego stulecia zakres pomocy socjalnej i ubezpieczeń społecznych ulegał rozszerzaniu. Było to zjawisko humanitarne, pozytywne. Występowały też tendencje, które trudno uznać jednoznacznie za pozytywne.
W wielu państwach pomoc socjalna i wypłata świadczeń w postaci rent inwalidzkich rozpoczęły się w czasie pierwszej wojny światowej i dotyczyły ociemniałych żołnierzy. Państwa nie mogły pozostawiać ociemniałych żołnierzy bez zaopatrzenia rentowego i skazywać ich na konieczność korzystania z filantropii. Dlatego przyznawano różne uprawnienia ociemniałym żołnierzom i żołnierzom, którzy stali się niepełnosprawnymi z tytułu uszkodzeń narządu ruchu, uszkodzeń narządów wewnętrznych itp. Z czasem uprawnieniami tymi obejmowano cywilne ofiary działań wojennych oraz cywilne osoby niepełnosprawne z innych przyczyn. W ten sposób zakres pomocy socjalnej i ubezpieczeń społecznych ulegał rozszerzeniu. Zjawisko to należy uznać za jednoznacznie pozytywne.
Następowało też innego rodzaju rozszerzenie uprawnień przenoszonych na nowe grupy osób coraz mniej niepełnosprawnych.
W Polsce uprawnieniami ociemniałych żołnierzy z czasem obejmowano cywilnych niewidomych. Następnie uprawnienia te zaczęto przyznawać słabowidzącym. Rozszerzony został również zakres znaczeniowy pojęcia "niewidomi". Pojęciem tym zaczęto obejmować również część osób słabowidzących. Występowały silne tendencje do ujednolicania zakresu pomocy bez uwzględniania stopnia niepełnosprawności.
Od dawna niektórzy działacze środowiska osób z uszkodzonym wzrokiem usiłowali przeciwstawiać się tym tendencjom. Wychodzili oni z założenia, że nazywanie słabowidzących niewidomymi wprowadza zamieszanie terminologiczne i powoduje dezorientację. Osoby widzące patrząc na "niewidomych", którzy widzą, przestają rozumieć cokolwiek. Uznają, że są to oszuści albo, że wcale nie jest źle być niewidomym. Działacze ci uważali też, że im wyższy stopień niepełnosprawności, tym osoba poszkodowana potrzebuje więcej różnorodnej pomocy, a najwięcej potrzebują jej osoby ze złożoną niepełnosprawnością, z których każda jest bardzo uciążliwa i powoduje poważne ograniczenia możliwości życiowych. Z pewnością całkowita ślepota jest bardzo uciążliwą niepełnosprawnością. Tak samo całkowita głuchota powoduje wiele ograniczeń życiowych. Suma obydwu niepełnosprawności daje jednak nową jakość, której skutki są bez porównania gorsze od skutków obydwu tych niepełnosprawności. Osoba głuchoniewidoma niemal całkowicie traci kontakt z otoczeniem fizycznym i otoczeniem społecznym. Jej potrzeby rehabilitacyjne i socjalne są większe niż dwóch osób, z których jedna jest niewidoma, a druga głucha.
Starania osób, które tak oceniają potrzeby osób niepełnosprawnych, przez wiele lat nie były skuteczne. W prawie i w praktyce władz rządowych przeważała tendencja do ujednolicania uprawnień. Podobne tendencje występowały w Polskim Związku Niewidomych w okresie, w którym przyznawał pomoc socjalną i rehabilitacyjną.
Do PZN należą osoby zaliczone do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z tytułu uszkodzenia wzroku oraz niewidomi i słabowidzący ze złożoną niepełnosprawnością. Jest to olbrzymia rozpiętość - od ślepoty czarnej do 10 proc. normalnej ostrości wzroku. Dodatkowym czynnikiem różnicującym jest pole widzenia. Jeżeli jest ono zawężone do 30 stopni, orzekany jest umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jeżeli do 20 stopni - znaczny stopień niepełnosprawności. W rezultacie spora część tych osób dobrze radzi sobie w życiu posługując się wzrokiem. W rzeczywistości sprawa wygląda jeszcze mniej zrozumiale. Kiedy uwzględnimy niepełnosprawności towarzyszące uszkodzeniom wzroku, mamy osoby niewidome tak głęboko upośledzone umysłowo, że nie są zdolne do wykonania ani jednego celowego ruchu i wypowiedzenia ani jednego zdania ze zrozumieniem. Tak więc do PZN należą osoby od całkowicie niezdolnych do czegokolwiek, osoby całkowicie niewidome zdolne do pracy na różnych stanowiskach z ministerialnymi i naukowymi włącznie oraz takie, które mogą czytać zwykłe pismo i jeździć rowerem. Zrozumiałe jest, że ich możliwości i potrzeby są równie zróżnicowane jak ich niepełnosprawność. Ponieważ jednak jest znacznie więcej "niewidomych, którzy widzą", trudno różnicować uprawnienia, bo ci widzący są bardziej operatywni i potrafią zabiegać o własne interesy. Dlatego czasami udawało się przeprowadzić jakieś regulaminowe zróżnicowanie uprawnień, które po krótkim czasie było wycofywane bądź łagodzone.
Niektórzy specjaliści w swoich opiniach nie uwzględniają stopnia niepełnosprawności. W 2014 r. w naszym kraju toczyła się dyskusja o leczeniu zaćmy. Otóż odnośne władze uznały, że należy rozpoczynać leczenie dopiero wtedy, kiedy zaćma doprowadzi do osłabienia ostrości widzenia do 40 procent normalnej ostrości. Na ten temat wypowiadało się wielu okulistów. Nie chodzi tu o medyczną stronę zagadnienia, lecz o niektóre opinie. Czytamy:
"Jak wyjaśnił dr Andrzej Dmitriew z Katedry i Kliniki Okulistyki Uniwersytetu Medycznego w Poznaniu, taka ostrość wzroku oznacza, że pacjent ma zachowane jedynie 40 proc. prawidłowego widzenia.
Prof. Grabska-Liberek dodała, że taka ostrość widzenia wyklucza kompletnie u pacjentów możliwość pracy zawodowej". Cytat z artykułu: "Prawie 500 tys. Polaków czeka w kolejce na operację zaćmy" (PAP/Rynek Zdrowia 2014-09-25).
I jeszcze jeden cytat:
"Zdaniem prezesa-elekta Polskiego Towarzystwa Okulistycznego, profesor Iwony Grabskiej-Liberek, kryterium ostrości wzroku nie powinno być brane pod uwagę. Ostrość na poziomie 0,4 uniemożliwia poruszanie się i normalne funkcjonowanie" - cytat z artykułu PTO opublikowanego na portalu www.dziennik.pl/Rynek Zdrowia 29 września 2014 r.
Wprawdzie wypowiedzi te dotyczyły operacyjnego leczenia zaćmy, ale motywacja jest fatalna. Nie uwzględnia niewidomych, którzy samodzielnie chodzą po drogach publicznych i podróżują ani tysięcy niewidomych, którzy pracują, wychowują dzieci i załatwiają mnóstwo codziennych spraw. Jeżeli autorytety okulistyczne wypowiadają tak nieprzemyślane i nieprawdziwe poglądy, to z pewnością nie ma co liczyć na sensowne zmiany, których również nie chcą osoby zainteresowane.
Przecież 40 procent normalnej ostrości widzenia nie kwalifikuje nawet do lekkiego stopnia niepełnosprawności, a pracują nawet całkowicie niewidomi i to z dodatkowymi niepełnosprawnościami fizycznymi. Dodajmy, że za normalny wzrok uznaje się taki, którego ostrość widzenia jest powyżej 30 proc. normalnej ostrości.
Prawodawca również nie był skłonny w dostatecznym stopniu różnicować uprawnień osób niepełnosprawnych. Dopiero w 2014 r. zgłoszona została propozycja przyznawania czeków opiekuńczych na podstawie uznania jednego z trzech stopni niesamodzielności.
Zgodnie z tą propozycją: "Czek opiekuńczy otrzymywałyby wszystkie osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności, które we wskazaniach uzyskałyby jeden ze stopni niesamodzielności, a byłoby ich trzy i w zależności od nich uzależniona byłaby wysokość pomocy finansowej - od 650 zł do 1000 zł miesięcznie".
Zróżnicowanie to nie było wystarczające, ale był to postęp w rozumieniu niepełnosprawności. Propozycja ta jednak nie weszła w życie i pewnie nie wejdzie. Nie dopuszczą do tego osoby mniej poszkodowane i opiekunowie tych osób. Prawda jest taka, że osoby o najwyższym stopniu niepełnosprawności nawet nie uświadamiają sobie własnych potrzeb, nie mówiąc już o domaganiu się ich zaspokajania. Im mniejsze ograniczenia powoduje niepełnosprawność, tym większe są możliwości artykuowania własnych potrzeb i organizowania nacisku na ich zaspokajanie. Protesty opiekunów osób niepełnosprawnych z pierwszej połowy 2014 r. dobitnie to wykazały.
"Mamy te same żołądki! Chcemy tych samych praw! Precz z dzieleniem opiekunów na lepszych i gorszych!" - takie hasła skandowali opiekunowie dorosłych osób z niepełnosprawnością podczas protestu, który rozpoczął się 27 marca 2014 r. przed siedzibą Sejmu.
"Nie ma niepełnosprawnych lepszych i gorszych i nie ma opiekunów lepszych i gorszych. Wszyscy wykonują ciężką pracę i wszyscy powinni być równo traktowani". I były również wypowiedzi, że osób, które są niepełnosprawne w stopniu znacznym nie można różnicować, bo u nich został orzeczony najwyższy stopień niepełnosprawności. No i protestujący odrzucili propozycję zróżnicowania pomocy w zależności od stopnia niesprawności.
W niektórych przypadkach jednak wprowadzane jest konieczne zróżnicowanie zakresu pomocy w zależności od stopnia niepełnosprawności. Dotyczy to przede wszystkim wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ale jest nadzieja, że i w innych dziedzinach zwycięży pogląd, iż zakres i jakość pomocy należy uzależniać od stopnia i rodzaju niepełnosprawności. Jest też nadzieja, że orzekanie niepełnosprawności będzie bardziej precyzyjne, tj. stopień znaczny nie będzie orzekany u osób, których rozpiętość możliwości życiowych jest tak wielka jak obecnie.

Uwagi końcowe

W Polsce, podobnie jak w wielu innych krajach, obserwujemy stały postęp we wprowadzaniu różnych rozwiązań, których celem jest poprawa warunków życia osób niepełnosprawnych, w tym niewidomych i słabowidzących. Obecnych warunków życia polskich osób z uszkodzonym wzrokiem, nawet w przybliżeniu, porównać nie można z warunkami, w jakich żyli w dawnych wiekach - do połowy XX wieku włącznie. W okresie PRL-u natomiast, warunki życia wielu niewidomych i słabowidzących były lepsze niż przeciętnych obywateli. Dotyczyło to przede wszystkim zatrudnionych w spółdzielniach niewidomych. Nie oznacza to jednak, że były to dobre warunki. Były one relatywnie dobre na tle ogólnej biedy. Natomiast nie były wcale dobre, jeżeli porównamy je z warunkami życia niewidomych w krajach Europy Zachodniej, Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej, Kanady czy Australii.
W naszym kraju, nie tylko spółdzielczość niewidomych rozwijała się bardzo dobrze. Wspaniale rozwijał się również Polski Związek Niewidomych i prowadził bardzo bogatą działalność na rzecz wszystkich osób ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z tytułu uszkodzonego wzroku. Obecnie te dwa filary prosperity niewidomych nie pełnią już tak znaczącej roli. Spółdzielczość funkcjonuje w niewielkiej skali, a PZN boryka się z wieloma trudnościami. Niewidomi i słabowidzący opuszczają jego szeregi, gdyż nie spełnia ich oczekiwań i nie zaspokaja potrzeb w stopniu, w jakim to czynił w drugiej połowie XX wieku. Powstało wiele małych organizacji pozarządowych działających na rzecz niewidomych i słabowidzących. Niektóre z nich prowadzą nawet interesującą działalność, ale jest ona wycinkowa, prowadzona na rzecz nielicznych osób z uszkodzonym wzrokiem.
Wielkim problemem jest finansowanie działalności rehabilitacyjnej na rzecz niewidomych i słabowidzących. Dokładnie mówiąc, należy stwierdzić, że nie ma finansowania tej działalności. Jest tylko dofinansowywanie, o które należy ubiegać się w konkursach i wpasowywać w różne programy. Na domiar złego, nigdy nie wiadomo, na co, kiedy i ile otrzyma się dofinansowania. Uniemożliwia to ciągłą pracę, która jest warunkiem prawidłowej rehabilitacji, np. w zakładach rehabilitacji niewidomych i słabowidzących. Nawiasem mówiąc, nie mamy w kraju takich zakładów dla dorosłych niewidomych i słabowidzących, w tym dla nowo ociemniałych. Nie można przecież uznać za istnienie zakładu, który nawet posiada odpowiednie budynki, pracownie i całą infrastrukturę, ale działalność rehabilitacyjną prowadzi sporadycznie i to na znikomą skalę.
Wielką nieprawidłowością jest orzekanie tylko trzech stopni niepełnosprawności. Powoduje to konieczność kwalifikowania do tego samego stopnia osób, które nie są zdolne do wypowiedzenia z sensem ani jednego słowa, ani do wykonania żadnego, celowego ruchu oraz osób, które zdolne są do pracy, w tym pracy naukowej i twórczej, do radzenia sobie w życiu codziennym. Tak więc do znacznego stopnia niepełnosprawności kwalifikowane są:
- osoby zwane niewidomymi, które wymagają pielęgnacji, nie mówią, nie myślą, nie są zdolne do niczego, u których brak wzroku jest niepełnosprawnością znikomą w porównaniu z głębokim upośledzeniem umysłowym i fizycznym
- osoby słabowidzące, których ostrość widzenia wynosi 5 proc. normalnej ostrości, a nawet osoby ze stuprocentową ostrością, ale z zawężonym polem widzenia do 20 stopni.
Orzekanie tego samego stopnia niepełnosprawności u osób w tak różnym stopniu upośledzenia jest nonsensem i niczemu nie służy.
Piszę o tym przy omawianiu pomocy socjalnej, gdyż powinna być ona uzależniona od potrzeb poszczególnych osób niepełnosprawnych, m.in. od faktycznego stopnia ich niepełnosprawności.
Ważnym czynnikiem pomocy osobom niepełnosprawnym jest wyrównywanie ich szans. Zagadnieniem tym zajmę się jednak w następnym artykule.